如果你展开《清明上河图》，仔细些看，可以在画中的城门外，找到三个乞丐，一个似乎是残疾人，坐在地上乞讨，另一个是孩童，还有一个是位老妇人。可谓很有代表性。宋代商品经济发达，人口流动急剧，贫富分化悬殊，城市里出现大量流浪乞丐，是不必意外的事情。《清明上河图》表现的是北宋汴梁城清明时节的繁华市井风情，这时天气已开始转暖，街头上的流浪乞丐想来应没有冻死之虞。如果时间再往前推三四个月，寒冬季节，汴梁大雪漫漫了。这时候，按照宋代的法律，国家设立的福利救济机构有义务要收养、赈济这些流浪乞丐，以免他们饥寒交迫，横死街头。

宋神宗熙宁十年（1077年），朝廷颁发了惠养乞丐法，并于次年开始实行。惠养乞丐法规定，每年十月入冬之后，天下各州政府必须差官检视内外老病贫乏不能自存者（包括流浪乞丐），将他们一一登记在册，每人一日给米豆一升，小儿半之，每三天发放一次，从本年十一月初一开始发放，至来年三月的最后一天停止。宋室南渡之后，也继续采用惠养乞丐法。

宋哲宗元符元年（1098年），宋廷又颁行居养法，诏令各州设立居养院，鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。居养院起初只是收养鳏寡孤独贫乏者，到了徽宗朝，由于在京遇冬寒，有乞丐人无衣赤露，往往倒于街衢，而居养院止居鳏寡孤独不能自存之人，惠不及流浪乞丐，所以宋徽宗于大观元年（1107年）闰十月下诏：遇冬寒雨雪，有无衣服赤露人，并收入居养院，并依居养院法。南宋时又广设养济院，绍兴三年（1133年）正月，高宗下诏要求临安府的养济院将街市冻馁乞丐之人尽行依法收养。可见养济院的功能跟居养院类似，也收留流浪乞丐。

惠养乞丐法与居养法构成了宋代政府在寒冬时救济流浪乞丐的两套体系，一是由政府给流浪乞丐发放米钱，一是由国家福利机构收留无处栖身的流浪乞丐。两种救济都是季节性、制度化的，通常从农历十一月初开始赈济或收养，至明年二月底遣散，或三月底结束赈济。不过，如果出现天气严寒，或新粮未熟，或生病未愈等情况，政府也会延长救济的时间，如南宋绍兴二年（1132年）三月二十六日，中书门下省发现，临安府赈养乞丐人，三月一日已行放散，（但这些人）各无归所，朝廷便诏令临安府再赈养一月，候麦熟时候再行遣散。又如熙宁八年（1075年），河北西路的提举司给朝廷打了一份报告，请求对乞丐及流民中的疲羸老幼疾病之人，赈济至六月。宋神宗从之。这些生病的流浪乞丐，按照法律，还可以获得免费给药医治的救济。

当然，在惠养乞丐法与居养法的施行过程中，也不可避免地出现了官办福利固有的弊端，比如，有些州县官吏假公济私，让强壮有行业住家之人冒充流浪乞丐领取米钱；有些居养院疏于管理，混入了少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察。但是，诸如有不明身份之人将流浪乞丐的米钱衣物强行收缴、流浪乞丐进入居养院后得不到救济反倒被人缚住双手之类的恶行，我相信在宋代还是不大可能出现的。解决官办福利的弊端，有赖于制度技术的进化。应该承认，宋代的国家福利制度还未发展出更完善的机制。