发布部门: 山东省审计厅
发布文号: 鲁审法字[2005]73号
省人大常委会法制工作委员会、省政府法制办：
根据《山东省人大常委会法制工作委员会、山东省人民政府法制办公室关于报送2006年地方立法计划建议项目的通知》要求，结合我省审计工作实际，我厅研究确定2006年度审计地方性法规为：修订《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》，申请列入一类项目；修订《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》，制定《山东省国家建设项目审计条例》，申请列入二类项目。现将有关情况报告如下：
一、关于修订《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》
(一)修订的必要性。
1997年，我省菏泽地区开展经济责任审计的做法得到胡锦涛等中央领导同志的充分肯定。在总结经验的基础上，省人大于1998年在全国率先出台了《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》(下称《条例》)，把我省经济责任审计工作纳入了法制化轨道，有力地推动了我省经济责任审计工作的发展，在“管干部、正党风、促发展”方面发挥了积极作用。但是随着形势的发展和实践的深入， 《条例》在很多方面已不适应，需要予以修订：一是《条例》规定的审计对象为不再担任原职务的法定代表人，从中办国办两个暂行规定和我省情况看，现在实施的任期经济责任审计除包括领导干部离任的情形外，还包括任期届满不离任及任中审计的情况。因为离任审计是一种典型的事后监督，这种监督不利于及时发现问题，解决问题，也不利于保护干部，同时从一定程度上弱化了经济责任审计的作用，而任中审计和离任审计相结合是经济责任审计发展的方向，开展任中审计有利于将审计监督关口前移，有利于对领导干部任期内的经济责任进行全过程监督。近年来，各地根据需要积极开展了任中审计，如去年全省开展任中审计占经济责任审计总数的42％。因此有必要明确任期经济责任审计(包含任中和离任审计)，并予以立法规范。二是《条例》确定审计监督的范围为县级以上地方各级人民政府所属行政机关、事业单位，乡镇政府，国有企业法定代表人。1999年中办国办两个暂行规定将县级以下党政领导干部界定中包含了党的机关、群众团体的正职领导干部。2001年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署印发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》，要求对县级以上党政机关领导干部进行经济责任审计的试点工作，我省已开展了对县(市、区)党政主要负责人经济责任审计试点。2004年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署印发了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》，决定从2005年1月1日起将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下党政领导干部进一步扩大到地厅级。因此有必要对经济责任审计范围予以界定，以适应形势发展需要。三是《条例》没有明确界定法定代表人的责任，在实际执行中对如何评价没有统一规定，而中办国办两个暂行规定明确界定了任期经济责任。因此有必要增加相关内容，以增强《条例》的可操作性和指导性。
(二)修订的可行性。
1．有较明确的规定和要求。中办国办两个暂行规定对经济责任审计的范围、责任界定等有新要求。中办发[2000]16号文件要求各地积极创造条件，逐步开展县级以上党政领导干部经济责任审计试点工作。2001年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署印发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》，要求对县级以上党政机关领导干部进行经济责任审计的试点工作。这些，为修订《条例》提供了重要依据。
2．有广泛的社会基础。党的十六大提出要加强审计监督，强化对权力的监督和制约；十六届四中全会把建立健全经济责任审计制度作为加强对权力运行的制约和监督的重要举措。省政府办公厅规定对省政府驻外办事处主任进行任中定期审计。滨州、威海等市对任中审计作出了规定。因此，建立健全经济责任审计制度，扩大党政领导干部经济责任审计范围、充分利用经济责任审计成果已是大势所趋。
3．有较丰富的实践经验。我省积极探索开展任中经济责任审计和对党政主要负责人的经济责任审计试点工作，2004年全省共开展任中经济责任审计项目1048个，到2004年底，有9个市对21名县(市、区)长进行了经济责任审计，均取得较好效果 。《条例》出台后，全省各地结合实际，从制度建设入手，出台地方“小立法”和经济责任审计规范、办法、意见等160多个，涵盖了部门协调、计划安排、审计实施和审计成果利用等各个方面，积累了大量成熟的经验和做法。
(三)立法进展情况。
我厅对修订起草《条例》高度重视，做了充分的准备工作。在修订《条例》被确定为2005年度立法调研项目后，成立了专门修订起草小组，落实了负责机构和人员，认真开展了立法的论证、立项、调研、草拟等各个环节的工作。2005年3月，我厅组织全省17市开展《条例》修改研讨，征集了各地对修订《条例》的意见和建议。2005年6月，起草小组由厅领导带队，深入菏泽、济宁、临沂、日照、青岛、烟台、威海等7个市和14个县进行调研，切实了解我省经济责任审计工作的重点、难点和需要解决的关键问题，为修订《条例》打下了坚实的基础。在充分调研的基础上，目前我厅已拟订了《山东省经济责任审计条例》初稿，并已经厅长办公会讨论通过。
二、关于制定《山东省国家建设项目审计条例》
(一)立法的必要性。
加强对固定资产投资项目的审计监督，依法规范投资活动，是合理、合法、有效地使用国家资金，促进国民经济健康发展的重要保证。1984年以来，我省各级审计机关认真履行职责，依法开展国家建设项目审计，取得了很大成效。但在实践中也存在一些问题亟待解决。一是现有法律、法规对固定资产投资审计监督工作规定的过于原则，有些问题规定不明确，不利于审计机关实际操作，影响了审计监督效果。如审计发现施工单位虚报冒领工程款等损害国家利益的问题，审计依法下达责令调整的审计决定，如与原合同规定不一致，将导致建设单位无所适从，司法机关对审计结论不予认定等后果。再如审计机关按被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定管辖权限，审计中涉及异地施工企业或非国有施工企业的情况需进一步明确。二是国务院有关部委的内部文件缺乏法律强制效力，难以适应工作需要。如1996年审计署、国家计委等五部委发布了《建设项目审计处理暂行规定》，由于和《行政处罚法》不尽衔接，很多规定已不适用，造成审计处理无法可依。三是随着国家投资体制改革，国家建设项目立项、建设程序、项目管理等方面发生了很大变化，对审计监督提出了新的要求，如实行建设项目招投标制度后，审计机关如何对国家建设项目实施审计监督不明确。鉴于以上情况，迫切需要制定一个具体、明确、切实可行的规范固定资产投资项目审计的地方法规。
(二)立法的可行性
1.有明确的法律法规依据。《审计法》第 二十三条规定“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”《审计法实施条例》第 二十一条规定“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”《山东省实施<中华人民共和国审计法>办法》第 二十 、 二十一 、 二十二 、 三十 、 三十一条对国家建设项目审计也作了规定。
2．有广泛的社会基础。从近年投资审计情况看，国家建设领域存在问题比较突出，决策失误、投资失控、损失、浪费、工程款结算不实、侵占和挪用国家建设资金等现象较为严重，初步统计，仅2001年至2004年6月底，全省审计机关共审计各类建设项目(单位)1121个，查出挪用建设资金、挤占建设成本、偷漏税金、损失浪费等各类违纪违规问题金额93.76亿元，其中核减工程结算价款30.96亿元。制定国家建设项目审计条例，强化对国家建设项目的监督有广泛的社会基础。
3．有较丰富的实践经验。我省各级审计机关开展的国家建设项目审计工作，为节约国家建设资金发挥重要作用，也积累了丰富的实践经验，并陆续制定了一些国家建设项目审计的规范性文件。从全国来看，目前新疆、深圳、海南、贵州、陕西、广西、浙江、四川、江苏、重庆、郑州、珠海、徐州、杭州等地已制定了国家建设项目审计的地方法规或规章。
三、关于修订《山东省实施<中华人民共和国审计法>办法》
(一)修订的必要性。
《审计法》自1995年1月1日颁布实施以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，《审计法》的一些规定已不能适应实际情况的需要。为切实加强审计监督工作，进一步维护国家财政经济秩序，国务院常务会议 于2005年9月7日原则通过了《审计法修正案(草案)》。会议决定，《审计法修正案(草案)》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。与原《审计法》相比，《草案》扩大了审计机关的审计范围，明确增加了经济责任审计、效益审计等原先没有的内容，对审计人员的任职资格以及地方各级审计机关正职、副职负责人的任免等做出了新规定。按照全国人民代表大会常务委员会的安排，《审计法修正案(草案)》将在2005年10月和12月进行审议，有望在今年通过施行。《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》于1995年12月14日由山东省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。在《审计法》今年完成修订后，为保持与修订后的《审计法》的一致性，适应我省新形势下审计事业发展的需要，进一步总结经验和好的做法，有必要对《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》进行修订。
(二)立法的可行性。
1.有广泛的社会基础。《审计法》实施10年来，我省各级审计机关坚持依法行政，积极履行职责，累计审计单位、项目9.2万个(次)，查出违规行为金额2458．8亿元，增加财政收入102.7亿元，为维护财政经济秩序，推进依法行政，促进廉政建设，保障全省经济社会健康发展起到了重要作用。在全省各级审计机关的共同努力下，审计事业的影响不断扩大。
2.有丰富的实践经验。《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》颁布以来，我省审计事业得到长足发展，各级审计机关结合实际，出台了一些好的制度。如威海市审计局首创的审计建议书制度，在全省审计系统推广后取得了显著的社会效果。2005年省政府又出台了《山东省审计结论落实工作暂行规定》，进一步促进审计决定的落实，维护了财经法规的严肃性。在总结各地经验的基础上，修订《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》，必将促进我省的审计工作再上一个新台阶。
二○○五年十月十日
发布文号: 鲁审法字[2005]73号
省人大常委会法制工作委员会、省政府法制办：
根据《山东省人大常委会法制工作委员会、山东省人民政府法制办公室关于报送2006年地方立法计划建议项目的通知》要求，结合我省审计工作实际，我厅研究确定2006年度审计地方性法规为：修订《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》，申请列入一类项目；修订《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》，制定《山东省国家建设项目审计条例》，申请列入二类项目。现将有关情况报告如下：
一、关于修订《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》
(一)修订的必要性。
1997年，我省菏泽地区开展经济责任审计的做法得到胡锦涛等中央领导同志的充分肯定。在总结经验的基础上，省人大于1998年在全国率先出台了《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》(下称《条例》)，把我省经济责任审计工作纳入了法制化轨道，有力地推动了我省经济责任审计工作的发展，在“管干部、正党风、促发展”方面发挥了积极作用。但是随着形势的发展和实践的深入， 《条例》在很多方面已不适应，需要予以修订：一是《条例》规定的审计对象为不再担任原职务的法定代表人，从中办国办两个暂行规定和我省情况看，现在实施的任期经济责任审计除包括领导干部离任的情形外，还包括任期届满不离任及任中审计的情况。因为离任审计是一种典型的事后监督，这种监督不利于及时发现问题，解决问题，也不利于保护干部，同时从一定程度上弱化了经济责任审计的作用，而任中审计和离任审计相结合是经济责任审计发展的方向，开展任中审计有利于将审计监督关口前移，有利于对领导干部任期内的经济责任进行全过程监督。近年来，各地根据需要积极开展了任中审计，如去年全省开展任中审计占经济责任审计总数的42％。因此有必要明确任期经济责任审计(包含任中和离任审计)，并予以立法规范。二是《条例》确定审计监督的范围为县级以上地方各级人民政府所属行政机关、事业单位，乡镇政府，国有企业法定代表人。1999年中办国办两个暂行规定将县级以下党政领导干部界定中包含了党的机关、群众团体的正职领导干部。2001年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署印发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》，要求对县级以上党政机关领导干部进行经济责任审计的试点工作，我省已开展了对县(市、区)党政主要负责人经济责任审计试点。2004年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署印发了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》，决定从2005年1月1日起将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下党政领导干部进一步扩大到地厅级。因此有必要对经济责任审计范围予以界定，以适应形势发展需要。三是《条例》没有明确界定法定代表人的责任，在实际执行中对如何评价没有统一规定，而中办国办两个暂行规定明确界定了任期经济责任。因此有必要增加相关内容，以增强《条例》的可操作性和指导性。
(二)修订的可行性。
1．有较明确的规定和要求。中办国办两个暂行规定对经济责任审计的范围、责任界定等有新要求。中办发[2000]16号文件要求各地积极创造条件，逐步开展县级以上党政领导干部经济责任审计试点工作。2001年中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署印发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》，要求对县级以上党政机关领导干部进行经济责任审计的试点工作。这些，为修订《条例》提供了重要依据。
2．有广泛的社会基础。党的十六大提出要加强审计监督，强化对权力的监督和制约；十六届四中全会把建立健全经济责任审计制度作为加强对权力运行的制约和监督的重要举措。省政府办公厅规定对省政府驻外办事处主任进行任中定期审计。滨州、威海等市对任中审计作出了规定。因此，建立健全经济责任审计制度，扩大党政领导干部经济责任审计范围、充分利用经济责任审计成果已是大势所趋。
3．有较丰富的实践经验。我省积极探索开展任中经济责任审计和对党政主要负责人的经济责任审计试点工作，2004年全省共开展任中经济责任审计项目1048个，到2004年底，有9个市对21名县(市、区)长进行了经济责任审计，均取得较好效果 。《条例》出台后，全省各地结合实际，从制度建设入手，出台地方“小立法”和经济责任审计规范、办法、意见等160多个，涵盖了部门协调、计划安排、审计实施和审计成果利用等各个方面，积累了大量成熟的经验和做法。
(三)立法进展情况。
我厅对修订起草《条例》高度重视，做了充分的准备工作。在修订《条例》被确定为2005年度立法调研项目后，成立了专门修订起草小组，落实了负责机构和人员，认真开展了立法的论证、立项、调研、草拟等各个环节的工作。2005年3月，我厅组织全省17市开展《条例》修改研讨，征集了各地对修订《条例》的意见和建议。2005年6月，起草小组由厅领导带队，深入菏泽、济宁、临沂、日照、青岛、烟台、威海等7个市和14个县进行调研，切实了解我省经济责任审计工作的重点、难点和需要解决的关键问题，为修订《条例》打下了坚实的基础。在充分调研的基础上，目前我厅已拟订了《山东省经济责任审计条例》初稿，并已经厅长办公会讨论通过。
二、关于制定《山东省国家建设项目审计条例》
(一)立法的必要性。
加强对固定资产投资项目的审计监督，依法规范投资活动，是合理、合法、有效地使用国家资金，促进国民经济健康发展的重要保证。1984年以来，我省各级审计机关认真履行职责，依法开展国家建设项目审计，取得了很大成效。但在实践中也存在一些问题亟待解决。一是现有法律、法规对固定资产投资审计监督工作规定的过于原则，有些问题规定不明确，不利于审计机关实际操作，影响了审计监督效果。如审计发现施工单位虚报冒领工程款等损害国家利益的问题，审计依法下达责令调整的审计决定，如与原合同规定不一致，将导致建设单位无所适从，司法机关对审计结论不予认定等后果。再如审计机关按被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定管辖权限，审计中涉及异地施工企业或非国有施工企业的情况需进一步明确。二是国务院有关部委的内部文件缺乏法律强制效力，难以适应工作需要。如1996年审计署、国家计委等五部委发布了《建设项目审计处理暂行规定》，由于和《行政处罚法》不尽衔接，很多规定已不适用，造成审计处理无法可依。三是随着国家投资体制改革，国家建设项目立项、建设程序、项目管理等方面发生了很大变化，对审计监督提出了新的要求，如实行建设项目招投标制度后，审计机关如何对国家建设项目实施审计监督不明确。鉴于以上情况，迫切需要制定一个具体、明确、切实可行的规范固定资产投资项目审计的地方法规。
(二)立法的可行性
1.有明确的法律法规依据。《审计法》第 二十三条规定“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”《审计法实施条例》第 二十一条规定“接受审计监督的国家建设项目，是指以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”《山东省实施<中华人民共和国审计法>办法》第 二十 、 二十一 、 二十二 、 三十 、 三十一条对国家建设项目审计也作了规定。
2．有广泛的社会基础。从近年投资审计情况看，国家建设领域存在问题比较突出，决策失误、投资失控、损失、浪费、工程款结算不实、侵占和挪用国家建设资金等现象较为严重，初步统计，仅2001年至2004年6月底，全省审计机关共审计各类建设项目(单位)1121个，查出挪用建设资金、挤占建设成本、偷漏税金、损失浪费等各类违纪违规问题金额93.76亿元，其中核减工程结算价款30.96亿元。制定国家建设项目审计条例，强化对国家建设项目的监督有广泛的社会基础。
3．有较丰富的实践经验。我省各级审计机关开展的国家建设项目审计工作，为节约国家建设资金发挥重要作用，也积累了丰富的实践经验，并陆续制定了一些国家建设项目审计的规范性文件。从全国来看，目前新疆、深圳、海南、贵州、陕西、广西、浙江、四川、江苏、重庆、郑州、珠海、徐州、杭州等地已制定了国家建设项目审计的地方法规或规章。
三、关于修订《山东省实施<中华人民共和国审计法>办法》
(一)修订的必要性。
《审计法》自1995年1月1日颁布实施以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，《审计法》的一些规定已不能适应实际情况的需要。为切实加强审计监督工作，进一步维护国家财政经济秩序，国务院常务会议 于2005年9月7日原则通过了《审计法修正案(草案)》。会议决定，《审计法修正案(草案)》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。与原《审计法》相比，《草案》扩大了审计机关的审计范围，明确增加了经济责任审计、效益审计等原先没有的内容，对审计人员的任职资格以及地方各级审计机关正职、副职负责人的任免等做出了新规定。按照全国人民代表大会常务委员会的安排，《审计法修正案(草案)》将在2005年10月和12月进行审议，有望在今年通过施行。《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》于1995年12月14日由山东省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。在《审计法》今年完成修订后，为保持与修订后的《审计法》的一致性，适应我省新形势下审计事业发展的需要，进一步总结经验和好的做法，有必要对《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》进行修订。
(二)立法的可行性。
1.有广泛的社会基础。《审计法》实施10年来，我省各级审计机关坚持依法行政，积极履行职责，累计审计单位、项目9.2万个(次)，查出违规行为金额2458．8亿元，增加财政收入102.7亿元，为维护财政经济秩序，推进依法行政，促进廉政建设，保障全省经济社会健康发展起到了重要作用。在全省各级审计机关的共同努力下，审计事业的影响不断扩大。
2.有丰富的实践经验。《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》颁布以来，我省审计事业得到长足发展，各级审计机关结合实际，出台了一些好的制度。如威海市审计局首创的审计建议书制度，在全省审计系统推广后取得了显著的社会效果。2005年省政府又出台了《山东省审计结论落实工作暂行规定》，进一步促进审计决定的落实，维护了财经法规的严肃性。在总结各地经验的基础上，修订《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》，必将促进我省的审计工作再上一个新台阶。
二○○五年十月十日
